住房改革的由来与现状

杨继绳

2009年第5期 炎黄春秋杂志

　　房子是人们重要的生存条件。
　　改革以前，房子是公有的，按行政级别配给，级别越高，面积越大。轮到工人，只有破旧的小平房。那时也要收房租，但租金很低，连维修费也远远不够。房租低，是因为国家财政给了补贴。住房者以少交房租的方式得到了这一份补贴。例如，住100平方米的家庭本应付1000元房租，实际只付50元，这就等于得到了950元的收入。行政级别越高的人，得到的房租补贴收入越多。普通工人这方面的收入就很少了。改革前，分房是一种很重要的福利，所以称为“福利性分房”。
　　福利性分房制度消灭了房地产市场，国家又无力不断地建房、无力不断地配给。所以，几十年下来，住房条件越来越差、面积越来越小。以天津为例，建国初期人均住房面积3.8平方米，1972年，人均住房面积下降到3平方米。在工人住宅区，上世纪五十年代建设的临时性小平房一直住到八十年代，条件之恶劣、环境之污秽难以言状。
　　1980年代后期，就酝酿废止福利性分房，实行住房商品化。但这件事涉及到原来住房面积大的那部分人的利益，即官员的利益。经过反复的利益博弈，直到1998年，才下定决心，住房改革付之实施。
　　1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发［1998］23号文件）规定，1998年7月30日停止福利性分房，全面实行住宅商品化。各地将公有住宅一次性地卖给住户。卖给住户的价格远远低于市场价格。1998年北京市中心区大约6000多元1平方米，卖给住户的价格是1450元，每平方米差价4550元。如果住100平方米，差价就是45.5万元，比他一辈子的工资收入还要多。在北京以外的城镇，卖房的价格更低，差价更大。住宅商品化是在原有的公房分配不平等的基础上进行的，不仅把原来隐藏在房租补贴中的那部分不平等货币化了，又在卖房的价差上加上了新的不平等。行政级别越高，原来住房面积就越大，得到的差价就越多。而普通工人得到的很少。农民根本没有这项收入。
　　有人说这是对既得利益者的赎买，既得利益者得到了买房的差价，社会得到了房地产市场的发展。也有人说，这是中国官员享受的“计划经济的最后晚餐”。
　　然而，说“最后”，实在是太天真了。一次赎买没有完成，还得继续不停地赎买。
　　1998年7月1日以后，老百姓的住房的确是商品化了，想住房吗？拿钱来！父母把终生的积蓄给子女买房；父母没有能力的，年轻人身负银行巨债，成了“房奴”。买房成了老百姓最沉重的负担。
　　而官员呢？“计划经济的最后晚餐”永远吃不完！
　　就在我家附近步行所及的地方，如西客站南、广安门外一带，一片又一片的新住宅区拔地而起。
　　我散步走进在达官营附近的“广源居”。这片住宅分东西两区，总计50多万平方米，有中心花园、地下车库等等完善的设施。我问：“这房子卖吗？”一位中年人回答：“这房子是分的，不是卖的！”我说：“1998年就停止分房了，现在是2008年，怎么还分房？”一位领导干部模样的人走了过来，用异样的眼光从头到脚打量我，反问：“谁说1998年就不让分房？”旁边的人介绍说他是“国管局”的领导。我说“国发［1998］23号文件说的。你是国管局的领导，还不知道有这个文件？”他态度缓和了，说：“这房子不是分的，是卖给自己职工的。”我问：“卖多少钱一平方米？”他说：“这我就不知道了。”没等我再问，他就走开了。经打听，这是新建的国务院公务员住宅，按4000元的“经济适用房”价格卖给公务员。临近的房子市场价是18000元。我进一步了解得知，局级干部的标准180平方米（1998年局级干部只有120—140平方米）。计算一下，一名局级干部买一套180平米的房子，可以得到252万元的差价！
　　建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部关于颁发的《城镇经济适用住房建设管理办法》的通知（建房[1994]761号）第三条规定：“经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅。”这个文件的第四条规定：“中低收入家庭住房困难户认定的标准由地方人民政府确定。”怎么认定？填报政府规定的申请表格，如实申报家庭收入和住房情况，经过严格的审批手续，居民委员会、街道、工作单位层层把关。
　　国家公务员怎么不加区别地都成了“中低收入家庭住房困难户”？为国务院公务员盖的高级公寓为什么变成了“经济适用房”？国务院自己发的文件为什么自己不执行？国以信而治天下，国之不信，何以服民？
　　在马连道家乐福附近，有一片名为“中兴佳园”的住宅区。分南北两区，大约有近60万平方米。这是2007年建成的中共中央直属机关宿舍。有中心花园，假山，石径，游乐区，地下车库。建设标准超过了社会上的商品房。一位干部模样的中年女子正在忙着搬家，我问：“这房子真好。多少钱一平米？”她很自豪地回答：“多少钱也买不到，这是中直机关分的！”我进一步了解得知，这个住宅区也是按经济适用房的价格卖给中直机关干部的。
　　这些高档的“经济适用房”不仅大大低于商品房的价格，还有很多商品房没有的优越条件。如：人民大会堂在马连道建有约4万平方米的两栋南北向板楼，每户126平方米，还有一个车库。这126平方米少算了很多公摊面积，若按商品房的公摊面积计算，则有130多平方米。车库不卖，但出租价每月只有120元，大大低于市场价。此外，还不收物业管理费和暖气费。在这两栋楼中还有多套部级干部住宅，每套260平方米（按商品房公摊面积计，则有近350平方米），人民大会堂是个局级单位，没有部长，这些部长级的房子至今都空着。
　　除了中共中央直属机关、国务院以外，很多中央部委也盖了大量的豪宅，以“经济适用房”的价格卖给职工。在北京六里桥西局的“丰益苑”小区，国家发改委建的一大片公务员宿舍即将竣工。连科技部这样的清水衙门，也在西客站南建成了“首科花苑”Ｃ、Ｄ两个小区，以“经济适用房”卖给职工，其它有钱的部委就更不在话下了。
　　和朋友们聊起来，才知道在北京其它地方，如新街口、广渠门、三里河、会城门等周边环境较好的地段，也有我上面所说的情况。全北京市到底有多少高级住宅以“经济适用房”的价格卖给官员？这应当是不难统计的数字。
　　我揭示这些情况，不是批评住这些房子的公务员们，而是指出改革政策不公正。
　　北京以外的地方怎么样？据我所知，1998年停止福利性分房以后，各地党政机关以改革的名义，或搞“集资建房”，或搞“单位自建经济适用房”，或者搞“ 定向开发”，内定的开发商，以极低的价格“拍”下土地，建好房子以极低的价格让机关“团购”，再按级别档次分给官员。这种以改革的名义谋私的情况，媒体常有揭露。外地的情况比北京更为严重。
　　从住房改革中的问题我想到了政治学中“人性恶”的假设：任何人只要掌握权力就有滥用权力和以权谋私的倾向。因此，政治体制改革的首要任务是建立对权力的约束、限制和监督的机制。我们的制度恰恰缺乏这种机制。这是政治改革滞后的结果。在我们这样的制度条件下，手握制定改革方案大权的人们，就可以把改革引向对自己有利的方向。住房改革如此，其它改革何尝不是如此？没有改革的政府部门，按照部门的利益要求，订立自己的改革目标，实施自己的改革措施。这就是人们所说的“改革目标部门化，部门利益政策化”的不良倾向。
　　强势群体左右中国改革的方向，必然进一步造成社会不公正，加剧社会矛盾。这是中国改革最令人忧虑的事。
2009年3月10日